01.07.2010 «Armut ist in der Schweiz kein Kampf ums nackte Überleben. Sie beginnt mit Perspektivlosigkeit und dem Gefühl, ausgeschlossen zu sein.»

Interview mit Ludwig Gärtner. Welche Rolle spielt die Armut in unserem Land, wie entsteht sie und welche Strategien verfolgt der Bund, um die Armut zu bekämpfen? Der Vizedirektor des Bundesamts für Sozialversicherung über das Thema Armut als soziale Determinante, die auch die Gesundheit beeinflusst.

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TODO CHRISTIAN

spectra: Macht Armut krank und wenn Ja, weshalb?

Ludwig Gärtner: Armut kann krank machen, muss aber nicht. Es gibt unterschiedlichste Gründe, warum sie krank machen kann. In Sozialhilfestellen ist zum Beispiel die Mundgesundheit ein häufiges Thema. Viele Menschen sparen sich den Gang zum Zahnarzt, weil sie sich ihn schlicht nicht leisten können. Zentral ist der allgemeine Zugang zu Gesundheitsleistungen. Ausserdem spielt die Ernährung eine wichtige Rolle. Zudem zeigen uns die IV-Statistiken, dass Menschen aus tieferen sozialen Schichten am Arbeitsplatz häufig grösseren Gesundheitsrisiken ausgesetzt sind. Es gibt also ein ganzes Set von Zusammenhängen zwischen verfügbarem Einkommen und Gesundheit.

Wie gross ist das Ausmass der Armut in der Schweiz – einem der reichsten Länder der Welt?

Verglichen mit einem Drittweltland, in dem Armut ein Kampf ums nackte Überleben bedeutet, gibt es hier keine wirkliche Armut. Aber solche Vergleiche bringen wenig, da wir ja viel höhere Lebenshaltungskosten haben. Man braucht mehr Geld, um hier leben zu können. Aber Perspektivlosigkeit und das Gefühl des Ausschlusses aus der Gesellschaft fangen viel früher an. Deshalb ist es auch sinnvoll, dass wir die Armutsgrenze nicht dort ansetzen, wo es um das nackte Überleben geht. Es ist also eine soziale Grenze. Unsere Armutsgrenze wird durch die Sozialhilfe definiert. Das heisst, als arm gilt, wer Anrecht auf Sozialhilfe hat.

Wie viele sind das heute?

Dazu gibt es nur grobe Schätzungen. Die Frage ist zudem, ob man die Vor-Transfer-Armut oder die Nach-Transfer-Armut betrachtet. Also die Anzahl Menschen, die vor oder nach einer finanziellen Unterstützungsleistung arm sind. Aus meiner Sicht ist es nicht sinnvoll, die Vor-Transfer-Armut anzuschauen, weil wir ein sehr stark ausgebautes soziales Sicherheitssystem haben. Das hat eine grosse Bedeutung, denken wir zum Beispiel an die Altersrenten. Ohne sie würden sehr viele Rentnerinnen und Rentner als arm gelten.

«Armut ist ein Problem, für die Betroffenen wie auch für die Gesellschaft. Man muss es angehen, egal, wie gross das Ausmass ist.»

Die Nach-Transfer-Armut ist schwierig zu berechnen. Die Schätzungen liegen zwischen 500 000 und 700 000 Personen. Die verschiedenen kantonalen und nationalen Berichte kommen zwar zu unterschiedlichen Einschätzungen, was das Ausmass der Armut angeht, aber betreffend die strukturellen Fragen sind sich alle einig. Wir sollten daher nicht darüber diskutieren, ob wir nun 500 000 oder 700 000 Arme haben. Armut in der Schweiz ist ein Problem, für die Betroffenen wie auch für die Gesellschaft. Man muss es angehen, egal, wie gross das Ausmass ist.

Wenn es Nach-Transfer-Armut gibt, heisst das ja auch, dass dieses Transfersystem Armut nicht beseitigen kann, dass es Lücken gibt.

Rein logisch gesehen, kann es keine Lücken geben. Denn es gibt die Sozialhilfe, auf die alle Anspruch haben, die sonst unter die Armutsgrenze fallen würden. Ausnahmen davon sind zum Beispiel Asylsuchende, deren Anrecht auf Unterstützung unter dem Sozialhilfe-Minimum liegt. Aber an sich haben alle Anspruch auf Sozialhilfe. Es gibt aber viele Menschen, die diesen Anspruch aus irgendwelchen Gründen nicht geltend machen. Zum Teil ist ihnen gar nicht klar, dass sie ein Recht auf Hilfe hätten, weil ihnen relativ wenig fehlt und sie nur knapp unter der Armutsgrenze liegen. Viele Haushalte in der Schweiz liegen übrigens ganz knapp über oder unter dieser Grenze. Man weiss auch, dass Leute, die nur ein geringes Manko haben, sich seltener bei der Sozialhilfe melden. Weil sie es als zu aufwendig betrachten oder weil sie nicht in eine Maschinerie hineinkommen wollen. Viele sind auch zu stolz.

Gibt es bestimmte Bevölkerungsgruppen, die besonders von der Armut betroffen sind?

Armutsrisiko Nummer eins ist ein tiefes Bildungsniveau und eine fehlende Berufsausbildung. Weiter sind es insbesondere Alleinerziehende und Familien mit vielen Kindern, die am häufigsten betroffen sind. Bildung und Ausbildung sind aber eine wesentliche Determinante für Armut.

Unsere Gesellschaft ist aber doch auch angewiesen auf Menschen, die schlecht bezahlte Arbeit machen.

Ja. Aber andererseits sind es die schlecht bezahlten, repetitiven und einfachen Arbeiten, die zuerst wegrationalisiert werden. Der Arbeitsmarkt fordert ganz klar mehr gut und sehr gut ausgebildete Arbeitskräfte. Dort gibt es einen Mangel.

Was sind die Ziele des Bundes betreffend Armutsbekämpfung?

Die Caritas plädierte Anfang Jahr dafür, die Armut innerhalb von zehn Jahren zu halbieren. Der Bund hingegen hat sich bewusst kein quantitatives Ziel gesteckt, und zwar aus zwei Gründen. Zum einen sind da die Schwierigkeiten, Armut überhaupt statistisch zu erfassen. Zum anderen ist das Problem Armutsbekämpfung insgesamt zu komplex. Erst das Zusammenspiel einer ganzen Palette von Massnahmen führt zum Erfolg. Auf der Massnahmenseite engagiert sich der Bund schwerpunktmässig für die Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt von Leuten, die ihre Stelle verloren haben.

Können Sie kurz die wichtigsten Schnittschnellen zwischen Armutsbekämpfung und Gesundheit in der Strategie des Bundes zur Armutsbekämpfung erläutern?

Die Gesundheit haben wir in dieser Strategie nicht explizit beleuchtet. Aus dem einfachen Grund, weil die Auswirkungen von Armut und Armutsbekämpfung eben sehr breit gefächert sind. Wir haben uns mehr konzentriert auf Übergänge im Lebenslauf. Was bedeutet zum Beispiel Armut für Familien mit Kindern? Was passiert beim Übergang von der Schule in den Erwerbsprozess? Was passiert bei Langzeitarbeitslosigkeit? Weiter haben wir Armut im Alter angeschaut. Dann gibt es noch ein Spezialkapitel zu den Schwelleneffekten bei Sozialleistungen in den Kantonen.

Gibt es auch Massnahmen für Leute, die eine Stelle haben, aber trotzdem arm sind – Working Poor, Alleinerziehende, Immigrantinnen und Immigranten?

Im Bereich der Familienarmut diskutiert das Parlament seit zehn Jahren über Ergänzungsleistungen für Familien. Die zuständige Kommission hat ein Modell erarbeitet, jetzt aber einen Marschhalt gemacht. Sie hat einen Zusatzbericht verlangt und wird demnächst Hearings mit den Kantonen durchführen. Dieses Dossier ist schon sehr lang in politischer Diskussion und kommt nur langsam voran, und der Bundesrat hat dazu noch nie Stellung genommen. Bei parlamentarischen Initiativen kommt er ja erst zum Zuge, wenn das Modell fertig vorliegt.
Allerdings gibt es Kantone, die hier jetzt vorwärtsmachen und Ergänzungsleistungen für Familien eingeführt haben. Das Tessin hat den Anfang gemacht, seit Anfang Jahr ist der Kanton Solothurn dazugekommen. Weitere Kantone haben Ergänzungsleistungen geplant, zum Beispiel Bern und Freiburg. Auch die Sozialdirektorenkonferenz macht sich Gedanken über ein Good-Practice-Modell. Es scheint also, dass es nun auf kantonaler Ebene weitergeht und nicht auf Bundesebene.

Die Schweiz ist im internationalen Vergleich nicht gerade bekannt für eine besonders familienfreundliche Politik. Sehen Sie darin auch einen Faktor, der die Armut zusätzlich verstärkt?

Man muss es vielleicht etwas breiter fassen. Zum einen hat der Bund mit dem Familienzulagegesetz einen Schritt gemacht und einen Mindeststandard definiert, der in einigen Kantonen zu höheren Ansätzen geführt hat. Das Parlament diskutiert derzeit, ob diese Leistungen auch auf selbstständig Erwerbende ausgeweitet werden sollen. Es gibt nämlich viele selbstständig Erwerbende mit Kleinbetrieben, die finanziell sehr eng drin sind.
Die Kinderbetreuung kann ein Familienbudget sehr belasten. Dabei zeigt sich auch, dass es sich für Familien teilweise nicht lohnt, dass die Frau arbeiten geht, weil ihr Einkommen tiefer ist als die gleichzeitig anfallenden Kosten für die Kinderbetreuung. Das hat sicher auch etwas mit der Ausgestaltung der Krippentarife zu tun. Und schon sind wir wieder bei der Frage, was das Leben in der Schweiz eigentlich kostet? Wir haben einfach sehr hohe Lebenshaltungskosten, deshalb fängt Armut früher an als anderswo.

Wie sieht es mit den Jugendlichen aus? Was weiss man darüber, ob Armut «vererbt» wird?

Es gibt zweifellos einen Zusammenhang zwischen dem Bildungsstand der Eltern und dem ihrer Kinder und der Armut. Bildungserfolg geht oft einher mit der wirtschaftlichen Situation. Aber auch das ist ein statistischer Zusammenhang. Der Spruch «Einmal arm, immer arm» gilt so absolut sicher nicht. Was den Berufseintritt von Jugendlichen angeht, hat man in letzter Zeit sehr viel gemacht. Jugendliche, die keine Lehrstelle finden, werden gecoacht. Da gibt es Anstrengungen von den Kantonen, die auch vom Bund angestossen wurden und mitfinanziert werden. Auch bei Lehrabbruch oder Wechsel der Lehrstelle wird Coaching angeboten. In diesem speziellen Bereich hat man sich konkrete quantitative Ziele gesetzt: 95 % der Jugend­lichen sollen einen Berufsabschluss machen. Heute sind es rund 90 %.

Gibt es «armutsfeindliche» und «armutsfreundliche» Kantone? Was sind Ihre Beobachtungen betreffend Armut und das föderalistische System der Schweiz?

Es gibt in der Tat in den verschiedenen Kantonen unterschiedliche Leistungen für Personen in prekären finanziellen Verhältnissen. Das fängt an bei Wohnbeihilfen, individuellen Prämienverbilligungen, der Alimentenbevorschussung usw. Da kann es tatsächlich sein, dass man Ende Monat im einen Kanton mehr Geld in der Tasche hat als in einem anderen. Es gibt auch das Phänomen, dass man zum Beispiel nach einer Lohnerhöhung am Ende weniger Geld zur Verfügung hat als vor der Lohnerhöhung, weil man Leistungsansprüche verliert. Solche Systemmechanismen sind tatsächlich armutsfördernd. Da wird man bestraft, wenn man sich um einen besser bezahlten Job bemüht oder eine Weiterbildung macht.

Es gibt ja das fast legendäre Beispiel der IV-Bezüger, von denen es zum Beispiel in Basel Stadt x-mal mehr geben soll als im Kanton Appenzell. Kennen Sie weitere solche ausgeprägten Unterschiede?

Wir kennen grosse Unterschiede bei den Sozialhilfequoten, genau gleich wie bei den IV-Quoten. Wir wissen, dass Menschen, die auf Hilfe angewiesen sind, eher in die Stadt ziehen, weil es mehr Unterstützung gibt, weil die Infrastruktur besser ist. Als Alleinerziehende auf dem Land hat man etwa kaum Chancen, arbeiten gehen zu können, auch weil es kaum Krippen hat. Weiter spielt die Stigmatisierung eine Rolle. In Kantonen, in denen die Zuständigkeit für die Sozialhilfe ausschliesslich bei der Gemeinde liegt, kann es für gewisse Menschen schwierig sein, Hilfe zu beantragen. Dementsprechend beobachten wir ganz klar höhere Bezügerquoten in den grossen Kantonen und in den grösseren Städten. Das heisst aber nicht, dass diese Kantone grosszügiger sind. Zeitweise war ja von einem Sozialtourismus die Rede. Eine Studie aus dem Kanton Waadt hat das mal untersucht. Sie kam zum Schluss, dass das System so komplex ist, dass eine betroffene Person gar nicht wirklich herausfinden kann, wo sie mehr Geld bekäme, und dass andere Faktoren – wie beispielsweise Krippentarife – viel wichtiger sind für die Wohnortwahl.

Der Sozialtourismus gehört also eher in den Bereich der Legenden?

Ja. Zumindest gibt es ihn sicher nicht im grösseren Stil. Kommen wir nochmals zur Generationenpolitik zurück. An der EU-Ministerkonferenz in Spanien zum Thema «Moving forward equity» hat Schweden sein zweijähriges Programm «Unterstützung der Eltern» vorgestellt, das Eltern befähigen soll. Können Sie sich ein solches Programm auch in der Schweiz vorstellen?
Ich kann mir das nicht nur vorstellen, solche Programme existieren schon. Ich kenne die schwedischen Programme nicht, aber auch in der Schweiz gibt es Programme, die unterstützen zum Beispiel Personen mit Migrationshintergrund, die kleine Kinder haben, im Hinblick darauf, dass diese Kinder durch die Eltern besser gefördert werden. Gleichzeitig wird dabei auch der Gesundheitsaspekt abgedeckt. Die Leute, die dort unterstützt werden, schätzen das sehr. Die Kinder werden dann auch effektiv mehr gefördert und haben bessere Startchancen in der Schule.

Die letzte «spectra»-Ausgabe stand unter dem Leitthema «Prävention rentiert!». Gibt es auch bei der Armutsbekämpfung den Gedanken, Geld zu investieren, um schliesslich auch monetär zu profitieren?

Es gibt solche Studien aus Deutschland, die aufzeigen sollen, ob sich Investitionen in Krippenplätze lohnen. Zu Präventionsmassnahmen gegen Armut in der Schweiz kenne ich keine Studie. Allerdings läuft die Diskussion um dieses Thema sehr wohl. Auch bei den Coachings von Jugendlichen, die ich vorhin erwähnt habe, geht man ja davon aus, dass die sich lohnen. Ganz abgesehen natürlich davon, dass es bei der Armutsbekämpfung in erster Linie um Menschenwürde und immaterielle Werte geht, sollen all diese Programme letztlich auch rentieren. Nehmen wir zum Beispiel die IV.

 «Armutsrisiko Nummer eins ist ein tiefes Bildungsniveau und eine fehlende Berufsausbildung.»

Da wird sehr viel auch finanziell in Unterstützungen investiert, damit IV-Bezüger den Zugang zum Arbeitsmarkt finden. Ich habe den Eindruck, dass die Idee der sozialen Investition schon langsam greift. Ich habe sehr viel Hoffnung in Projekte, die beweisen, dass sie funktionieren, wie diese Unterstützung von Immigrantenfamilien. Das Bekanntmachen von guten Beispielen wie diesen hilft ganz sicher.

Internationale Gremien wie die WHO, aber auch die EU fördern und empfehlen derzeit eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen dem Gesundheitsbereich und jenen Bereichen, die die Gesundheit determinieren. Man soll sich vernetzen und Strategien und Programme gemeinsam entwickeln. Sehen Sie eine Annäherung zwischen dem Gesundheits- und dem Sozialbereich?

Im Altersbereich kann ich mir das sehr gut vorstellen, weil im Alter die Gesundheit einfach mehr zu einem Thema wird. Aber die Diskussion rund um die Armutsbekämpfung ist immer noch sehr breit angelegt und noch nicht so fokussiert, dass Fragen der Gesundheit explizit behandelt würden. Diskussionen um die Gesundheitsprävention werden anders­wo geführt. Hauptthemen in der Armutsdebatte sind Bildung und Ausbildung sowie der Zugang zum Arbeitsmarkt.

Skandinavische Länder sind sehr bedacht auf ihre ärmere Bevölkerung. Allerdings sind die Unterstützungsleistungen stark an Bedingungen gebunden. Zum Beispiel an gewisse Vorsorgeuntersuchungen. Können Sie sich so etwas in der Schweiz auch vorstellen?

Ich habe das Gefühl, dass man bei uns eher andere Massnahmen einführen würde als Vorsorgeuntersuchungen. Also zum Beispiel, dass es keine Kinderzulagen für die Eltern gibt, wenn der Junior gewalttätig wird. Vorsorgeuntersuchungen als Bedingung für eine Unterstützungsleistung kann ich mir in der Schweiz nicht vorstellen. Aber Eltern von Schulschwänzern in die Pflicht zu nehmen, ist politisch eher salonfähig.

In diesem Bereich gibt es sehr grosse Mentalitätsunterschiede zischen der Romandie und der Deutschschweiz. Gibt es auch Unterschiede bezüglich Armut dies- und jenseits des Röstigrabens?

Tendenziell schon. Die Westschweiz ist zum Beispiel bezüglich Sozialleistungen aufgeschlossener. Aber grundsätzlich werden dieselben Diskussionen geführt; über die Sozialhilferichtlinien, über bestimmte Massnahmen, über den Umgang mit Jugendlichen in der Sozialhilfe und so weiter. Die Themen sind überall dieselben. Da gibt es keinen wirklichen Röstigraben.

Welche Vision verfolgen Sie mit Ihrer Arbeit der Armuts­bekämpfung?

Ich glaube nicht, dass wir es schaffen, eine armutsfreie Gesellschaft zu erreichen. Es wird immer Leute geben, die schlechter gestellt sind als andere. Deshalb kann das kein realistisches Ziel sein. Ich wünsche mir aber, dass jeder Mensch, der arm ist oder wird – aus welchem Grund auch immer –, die notwendige Unterstützung bekommt, die ihn befähigt, wieder partizipieren zu können, sowohl sozial wie auch beruflich, und damit nicht länger auf Unterstützung angewiesen ist. Personen, die das nicht schaffen, sollen vom Staat die nötige Unterstützung erhalten, um ein menschenwürdiges Leben führen zu können.

Unser Gesprächspartner

Ludwig Gärtner, geboren 1958, ist Vizedirektor des Bundesamts für Sozialversicherung (BSV) und seit 2006 Leiter des Geschäftsfeldes «Familie, Generationen und Gesellschaft». Er studierte Sozialwissenschaften an der Universität Zürich und trat 1987 ins Bundesamt für Statistik ein. 1990 wechselte er zum BSV und übernahm verschiedene Projektleitungen in den Bereichen Gesundheitsökonomie und Altersvorsorge. 1995 wurde er Leiter des Bereichs Forschung und Entwicklung.

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