01.07.2010 «En Suisse, la pauvreté n’est pas une lutte pour la simple survie mais commence avec le manque de perspective et le sentiment d’exclusion de la société.»

Entretien avec Ludwig Gärtner. Qu’en est-il de la pauvreté dans notre pays, comment naît-elle et quelles stratégies la Confédération poursuit-elle pour la combattre? Un entretien avec le vice-directeur de l’Office fédéral des assurances sociales sur la question de la pauvreté en tant que déterminant social qui influence aussi la santé.

Photos «En Suisse, la pauvreté n’est pas une lutte pour la simple survie mais commence avec le manque de perspective et le sentiment d’exclusion de la société.»

TODO CHRISTIAN

spectra: La pauvreté rend-elle malade et si oui, pourquoi?

Ludwig Gärtner: La pauvreté peut rendre malade, mais pas forcément. Les raisons qui font qu’elle rend malade sont très diverses. Je pense notamment aux bureaux de l’aide sociale, dans lesquels la santé buccale est un sujet fréquent. Beaucoup de personnes font l’impasse sur le dentiste tout simplement parce qu’elles ne peuvent pas se le permettre. L’accès en général aux prestations de santé, mais aussi l’alimentation, sont des aspects majeurs de la question. Enfin, les statistiques de l’AI montrent que les personnes socialement défavorisées sont souvent exposées à des risques de santé plus grands dans leur emploi. Il existe donc tout un faisceau de relations entre le revenu disponible et la santé.

Y a-t-il beaucoup de pauvreté en Suisse – l’un des pays les plus riches du monde?

Si l’on se réfère aux pays du Tiers-Monde, où pauvreté rime avec lutte pour survivre, il n’y a pas vraiment de pauvreté chez nous. Mais ce type de comparaisons est incongru car nous avons, en Suisse, un niveau de vie beaucoup plus élevé. Il faut beaucoup d’argent pour pouvoir vivre ici. C’est pourquoi le manque de perspective et le sentiment d’exclusion de la société commencent beaucoup plus tôt et il n’est pas pertinent de considérer la pauvreté dans une pure optique de survie. Il s’agit plutôt d’une fracture sociale. C’est l’aide sociale qui fixe les critères de la pauvreté chez nous, c’est-à-dire qu’est considéré comme pauvre celui qui a droit à l’aide sociale.

Pouvez-vous nous donner un chiffre?

Nous ne disposons que d’estimations approximatives. De plus, il faut distinguer les personnes en situation de précarité avant et après une prestation de soutien financier. A mon sens, il n’est pas judicieux de considérer la pauvreté de pré-transfert, car notre système de sécurité sociale est très fortement développé, ce qui est particulièrement important notamment pour les rentes de vieillesse. Sans elles, un très grand nombre de retraité-e-s seraient considéré-e-s comme pauvres. La pauvreté post-transfert est difficile à chiffrer. Les estimations font état de 500’000 à 700’000 personnes.

 «La pauvreté est un problème en Suisse à la fois pour les personnes touchées et pour la société. Il faut l’aborder, quelle que soit son ampleur.»

Les différents rapports cantonaux et nationaux arrivent à des estimations sans doute différentes sur l’ampleur de la pauvreté, mais sont unanimes en ce qui concerne les questions structurelles. Le débat n’est donc pas de savoir si nous parlons de 500’000 ou de 700’000 pauvres, mais de poser la pauvreté comme un problème en Suisse à la fois pour les personnes touchées et pour la société. Il faut l’aborder, quelle que soit son ampleur.

S’il y a une pauvreté post-transfert, cela signifie donc aussi que ce système de transfert n’est pas apte à éliminer la pauvreté et qu’il y a des lacunes.

Si l’on s’en tient à la pure logique, il ne peut pas y avoir de lacune, car l’aide sociale est là pour toutes celles et tous ceux qui tomberaient sans elle, au-dessous du seuil de pauvreté. Exception faite des requérants d’asile, par exemple, dont le droit au soutien est inférieur au minimum de l’aide sociale, tout le monde a droit à l’aide sociale. Cela dit, de nombreuses personnes ne veulent pas faire usage de ce droit, pour differentes raisons. Certaines ne savent pas qu’elles auraient droit à une aide car leur dénuement est relativement modeste et les place juste au-dessous du seuil de pauvreté. De nombreux foyers, en Suisse, se situent d’ailleurs juste au-dessus ou juste au-dessous de ce seuil. On sait aussi que les personnes dont le manque est faible recourent plus rarement à l’aide sociale rebutées par trop de paperasserie et de complications ou parce qu’elles ne veulent pas entrer dans une machinerie. Nombre d’entre elles sont aussi trop fières.

Y a-t-il des groupes de population particulièrement touchés par la pauvreté?

Le premier facteur de pauvreté est un niveau de formation faible et l’absence de formation professionnelle. Ensuite, la pauvreté touche essentiellement les familles monoparentales et les familles nombreuses. Mais la formation reste un déterminant essentiel de la pauvreté.

Notre société est pourtant tributaire de personnes qui font un travail mal payé.

Oui, et en même temps ce sont surtout les emplois mal payés, répétitifs et simples qui sont supprimés les premiers. Le marché du travail recherche très clairement davantage d’employé-e-s bien et très bien formé-e-s. Et là, il y a un manque.

Quels sont les objectifs de la Confédération pour lutter contre la pauvreté?

Au début de l’année, Caritas demandait de réduire la pauvreté de moitié en dix ans. De son côté, la Confédération ne s’est sciemment pas fixé d’objectif quantitatif, et ce pour deux raisons. D’abord à cause de la difficulté qu’il y a à saisir la pauvreté dans les statistiques. Ensuite en raison de la complexité du problème de lutte contre la pauvreté. Seule la conjonction de toute une palette de mesures conduira au succès. Du côté des mesures, la Confédération s’engage prioritairement pour la réinsertion sur le marché du travail de personnes qui ont perdu leur emploi.

Pouvez-vous nous expliquer brièvement les principaux points de confluence entre lutte contre la pauvreté et santé dans la stratégie de la Confédération en matière de lutte contre la pauvreté?

Nous n’avons pas explicitement traité de la santé dans cette stratégie, pour la simple raison que les effets de la pauvreté et de la lutte contre la pauvreté sont précisément très larges. Nous nous sommes davantage concentrés sur les risques de pauvreté aux différentes périodes de la vie, et avons abordé des sujets aussi divers que les enfants de familles pauvres, les transitions vers la formation professionnelle et l’activité lucrative, le chômage de longue durée et la pauvreté des personnes âgées. Enfin, nous avons consacré un chapitre spécial aux effets de seuil dans les prestations sociales des cantons.

Existe-t-il aussi des mesures pour les personnes qui sont pauvres malgré un emploi rémunéré, telles les working poor, les familles monoparentales, les migrant-e-s?

En matière de pauvreté des familles, voici dix ans déjà que le Parlement débat sur des prestations complémentaires pour les familles. La commission compétente en la matière a développé un modèle actuellement en attente. Elle a réclamé un rapport complémentaire et conduira prochainement des auditions avec les cantons. Ce dossier occupe les milieux politiques depuis très longtemps déjà mais ne progresse que très lentement; le Conseil fédéral n’a jamais pris position dans ce domaine. Dans les initiatives parlementaires, il ne sera abordé que lorsque le modèle sera achevé.
Quant aux cantons, certains ont déjà introduit des prestations complémentaires pour les familles. Pionnier en la matière, le Tessin a été suivi, au début de l’année, par le canton de Soleure. D’autres cantons, comme Berne et Fribourg, ont prévu ce type de prestations. La Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales réfléchit à un modèle de bonne pratique. Il semble donc que les choses avancent au niveau cantonal, mais pas au niveau national.

En comparaison internationale, la Suisse ne brille pas particulièrement pour sa politique familiale. Y voyez-vous un facteur de renforcement de la pauvreté?

Il faut peut-être élargir la question. Dans la loi sur les allocations familiales, la Confédération a fait un pas en définissant un standard minimal qui a conduit à des prestations plus élevées dans certains cantons. Le Parlement débat actuellement sur l’éventuel élargissement de ces prestations aux travailleurs indépendants qui sont très nombreux à se trouver dans une situation financière très modeste.
Prenons maintenant la question de la garde des enfants qui peut grever lourdement un budget familial. Il peut arriver, dans certaines familles, qu’un éventuel revenu de la femme soit inférieur aux coûts générés pour la garde des enfants, ce qui découragera les candidates à une activité lucrative. Cette situation est imputable aux tarifs appliqués par les crèches, ce qui nous ramène à la question du coût véritable de la vie en Suisse. Nous avons tout simplement des coûts de vie très élevés, ce qui explique que la pauvreté commence plus tôt qu’ailleurs.

Qu’en est-il des jeunes? Sait-on si la pauvreté est «héréditaire»?

Il y a indubitablement un lien entre le niveau de formation des parents, celui de leurs enfants et la pauvreté. Une bonne formation va souvent de pair avec une situation économique correcte. Mais ici encore il s’agit de statistique. Le dicton «Pauvre un jour, pauvre toujours» n’est pas infaillible. En ce qui concerne l’entrée dans la vie active des jeunes, on a fait beaucoup de choses ces derniers temps. Les jeunes qui ne trouvent pas de place d’apprentissage sont suivis. Les cantons font des efforts soutenus et cofinancés par la Confédération. En cas de rupture d’apprentissage ou de changement de place d’apprentissage, les jeunes se voient offrir un coaching. Des objectifs quantitatifs concrets ont été fixés dans ce domaine spécial: 95% des jeunes doivent terminer une formation professionnelle. On en est à 90% aujourd’hui.

Y a-t-il des cantons dans lesquels il ne fait pas bon être pauvre et d’autres plus généreux? Quid de la pauvreté et du système fédéraliste de la Suisse?

Effectivement, les prestations pour les personnes en situation financière précaire ne sont pas les mêmes dans tous les cantons: aides au logement, réductions des primes individuelles, avances sur pensions alimentaires, etc. Il peut donc vraiment arriver que l’on ait, à la fin du mois, plus d’argent en poche dans un canton que dans un autre. Mentionnons aussi le possible effet pervers d’une augmentation de salaire sur l’argent réellement disponible, du fait que cette augmentation entraîne la perte du droit aux prestations. Ces mécanismes du système favorisent vraiment la pauvreté. On est puni si l’on s’efforce de trouver un travail mieux rémunéré ou que l’on suit une formation continue.

On connaît l’exemple quasi légendaire des rentiers AI, nettement plus nombreux dans le canton de Bâle-Ville que dans le canton d’Appenzell. Connaissez-vous d’autres différences aussi flagrantes?

Nous connaissons de grandes différences dans les degrés de l’aide sociale, tout comme avec l’AI. Nous savons que les gens tributaires d’une aide viennent plutôt habiter en ville où ils trouvent davantage de soutien grâce à une meilleure infrastructure. En région rurale, les personnes élevant seules des enfants n’ont que peu de chance de pouvoir aller travailler en raison du manque de crèches. Nous constatons aussi une certaine crainte de la stigmatisation, notamment dans les cantons qui octroient aux communes toute la compétence en matière d’aide sociale. En conséquence, nous observons un nombre de bénéficiaires d’aide sociale nettement plus important dans les grands cantons et dans les villes importantes. Ce qui ne signifie toutefois pas que ces cantons sont plus généreux. On a aussi parlé de tourisme social. Une étude conduite dans le canton de Vaud s’est penchée sur la question. Sa conclusion est que le système est tellement complexe, qu’il est impossible à une personne en situation de précarité de savoir vraiment où elle pourrait recevoir davantage d’argent et que d’autres facteurs, comme les tarifs des crèches, sont plus importants pour le choix du lieu d’habitation.

Le tourisme social serait donc une légende?

Oui, ou en tout cas pas aussi important que l’on veut bien le dire.

Revenons à la politique des générations. Lors de la Conférence ministérielle de l’UE en Espagne sur «Moving forward equity», la Suède a présenté son programme de 2 ans «Soutien aux parents». Pouvez-vous imaginer un tel programme en Suisse?

Non seulement je peux l’imaginer, mais c’est déjà le cas. Je ne connais pas les programmes suédois, mais nous avons, en Suisse aussi, des programmes de soutien notamment aux migrant-e-s qui ont de petits enfants, dont l’objectif est d’inciter les parents à mieux encourager les enfants. Ces programmes comprennent également un volet sanitaire. Les personnes bénéficiaires de ce soutien l’apprécient beaucoup. Les enfants sont mieux épanouis et ont de meilleures chances de départ à l’école.

La dernière édition de spectra était placée sous le signe de la rentabilité de la prévention. Pense-t-on aussi, dans la lutte contre la pauvreté, à investir de l’argent pour en retirer un bénéfice pour la société dans son ensemble?

En Allemagne, des études se penchent sur la rentabilité d’investissements dans des places de crèches. A ma connaissance, il n’y a pas d’études sur la prévention de la pauvreté en Suisse. Mais la question fait débat.

«Le premier facteur de pauvreté est un niveau de formation faible et l’absence de formation professionnelle.»

Prenez les coachings de jeunes dont j’ai parlé précédemment, on part aussi du principe qu’ils sont rentables. Cela dit, l’aspect de la rentabilité est omniprésent dans tous ces programmes, même si, bien entendu, la lutte contre la pauvreté est avant tout une question de dignité humaine et de valeurs immatérielles. Observons ce qui se passe avec l’AI, où de gros investissements financiers sont faits dans des soutiens pour que les rentiers AI reviennent sur le marché de l’emploi. Il me semble que l’idée d’investissement social fait lentement son chemin. J’attends beaucoup des projets qui démontrent qu’ils fonctionnent, comme ce soutien aux familles de migrant-e-s. Faire connaître ces bons exemples sera certainement très utile.

Les organisations internationales telles que l’OMS mais aussi l’UE, encouragent et recommandent actuellement une collaboration renforcée entre les domaines de la santé et ceux qui déterminent la santé. On parle de mise en réseau et de développement commun de stratégies et de programmes. Serait-ce possible chez nous?

A mon avis, le domaine des personnes âgées se prêterait tout à fait à un tel rapprochement, tout simplement parce que la santé devient vraiment un sujet de préoccupation dans cette période de la vie. Mais la discussion sur la lutte contre la pauvreté n’est pas encore suffisamment détaillée pour que les questions de santé soient explicitement traitées. Les discussions sur la prévention de la santé touchent d’autres domaines, alors que les sujets principaux dans les débats sur la pauvreté sont la formation ainsi que l’accès au marché du travail.

Les pays scandinaves se préoccupent beaucoup de leur population pauvre. Toutefois, les prestations de soutien sont très fortement liées à des conditions. Par exemple à certains dépistages préventifs. Pouvez-vous imaginer quelque chose de ce genre en Suisse?

Je crois que chez nous on introduirait plutôt d’autres mesures, comme supprimer les allocations familiales aux parents d’enfants violents. Je ne peux imaginer ce genre de dépistage comme condition à une prestation de soutien en Suisse. Mais responsabiliser les parents d’enfants qui manquent l’école est politiquement très correct.

Dans ce domaine, les mentalités divergent fortement entre Suisse romande et Suisse alémanique. Retrouve-t-on ces différences par rapport à la pauvreté en deçà et au-delà de la Sarine?

Tendanciellement oui. Par exemple, la Suisse romande est plus ouverte en matière de prestations sociales. Mais fondamentalement, les discussions sont les mêmes; sur les lignes directrices de l’aide sociale, sur certaines mesures, sur le contact avec les jeunes dans l’aide sociale, etc. Les thèmes sont partout les mêmes. Il n’y a pas vraiment de fossé dans ce domaine.

Quelle est votre vision dans votre travail de lutte contre la pauvreté?

Je ne crois pas à l’éradication de la pauvreté dans la société. Il y aura toujours des personnes moins bien loties que d’autres. Pour cette raison, ce ne peut être un objectif réaliste. Mais je souhaite que chaque individu pauvre ou qui le devient – quelle qu’en soit la raison – reçoive le soutien nécessaire qui lui permette de pouvoir participer à nouveau, tant socialement que professionnellement, afin de ne pas rester plus longtemps tributaire de soutien. Les personnes qui n’y parviennent pas doivent recevoir de l’État l’assistance nécessaire pour pouvoir mener une vie digne.

Notre interlocuteur

Ludwig Gärtner, né en 1958, est vice-directeur de l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) et, depuis 2006, chef du domaine Familles, générations et société. Après des études de sciences sociales à l’Université de Zurich il entre à l’Office fédéral de la statistique en 1987. En 1990, passe à l’OFAS pour diriger divers projets relevant de l’économie de la santé et de la prévoyance vieillesse. Il est nommé responsable du secteur Recherche et développement en 1995.

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