Les programmes nationaux de prévention testés et approuvés!

Programme national alcool 2008–2012 (PNA)

Le Conseil fédéral a adopté le Programme national alcool 2008–2012 (PNA) – le premier de ce type – en 2008 et confié sa mise en œuvre à l’Office fédéral de la santé publique (OFSP). La première pierre d’une politique nationale cohérente contre l’abus d’alcool et la dépendance à l’alcool était ainsi posée. Le PNA a été élaboré en concertation avec tous les acteurs concernés (offices fédéraux, cantons, organisations non gouvernementales, milieux économiques). Il poursuit sept objectifs prioritaires dans dix domaines d’action. Les mesures qui ont été mises en œuvre jusqu’ici couvrent la réalisation d’achats tests et des actions de formation du personnel de vente au sens de la loi sur la protection des mineurs, la promotion de plans d’actions cantonaux (journées PAC), ainsi qu’une nouvelle campagne participative fondée sur la «semaine de dialogue sur l’alcool». Compte tenu de l’incapacité à dégager une majorité politique favorable, les mesures structurelles sur lesquelles les objectifs reposent en partie n’ont pas pu être mises en place.

Un bon départ mais des objectifs trop ambitieux
Le rapport d’évaluation Interface – Politikstudien, en collaboration avec l’institut IDHEAP fait clairement ressortir, qu’en tant que stratégie faîtière d’envergure nationale, le PNA a prouvé son efficacité en offrant aux différents acteurs une solide base d’orientation et de soutien. En vue d’assurer la coordination et l’organisation de ce premier programme national de prévention contre l’alcool, il a d’abord fallu investir beaucoup de temps le travail préparatoire. Des actions de sensibilisation ont été menées auprès des professionnels, des cantons, du grand public et des responsables politiques. Les échanges entre les différents acteurs de la politique en matière d’alcool ont également été renforcés. Les différents domaines d’action couvrent la totalité des principaux aspects de la prévention nationale des risques liés à l’alcool. La rentabilité du programme est elle aussi évaluée positivement. Par ailleurs, des critiques ont été émises quant au fait que les objectifs n’aient pas été adaptés après l’abandon des mesures structurelles – selon l’argument qu’il n’est pas réaliste de vouloir atteindre ces objectifs sans mettre en œuvre les mesures correspondantes.

Les cinq recommandations issues de l’évaluation:

Recommandation 1: poursuite du PNA. La pertinence de la politique de prévention de la Confédération en matière d’alcool est acquise tant du point de vue de la santé publique que de l’économie nationale. Il n’en reste pas moins qu’une échéance de quatre ans pour un programme aussi ambitieux s’est avérée trop courte.
Plan de mise en œuvre: le PNA sera poursuivi sur la base d’un plan de mise en œuvre qui devra être défini d’ici à fin 2012. Sa poursuite est notamment motivée par le fait que l’abus d’alcool compte parmi les principales causes de décès évitables. La préoccupation majeure demeure la protection des mineurs.  

Recommandation 2: amélioration des bases conceptuelles. L’évaluation recommande de se fixer des objectifs réalisables et de concentrer les ressources limitées à disposition sur les domaines d’actions présentant le meilleur potentiel d’efficacité.
Plan de mise en œuvre: la vision et les objectifs prioritaires du PNA 2008–2012 demeurent pleinement valables, mais les domaines d’actions stratégiques ont été adaptés:
1. La protection des mineurs est renforcée. La société soutient les mesures de protection des mineurs qui sont mises en place.
2. La société est sensibilisée aux risques liés à une consommation problématique d’alcool.
3. Les acteurs de la prévention en matière d’alcool bénéficient d’un soutien leur permettant d’apporter une contribution optimale à la réduction de la consommation problématique d’alcool.

Recommandation 3: inscrire la participation des cantons dans la continuité. Les cantons doivent être davantage impliqués dans le PNA.
Plan de mise en œuvre: le soutien aux cantons dans la mise en œuvre de leurs propres plans d’actions cantonaux est encore renforcé. Les travaux portant sur l’amélioration de la transparence quant à l’emploi de la dîme de l’alcool contribueront à une utilisation ciblée des ressources disponibles dans les cantons à des fins de prévention et de prise en charge thérapeutique. A l’échelle des cantons, il s’agit par ailleurs de jeter les bases nécessaires pour la mise en œuvre de concepts de protection des mineurs lors de grandes manifestations.

Recommandation 4: réexamen des mesures structurelles. Si les objectifs du PNA n’ont pas pu être atteints, c’est notamment parce qu’aucune nouvelle mesure d’ordre structurel n’a été mise en œuvre. L’évaluation recommande de thématiser à nouveau l’intégration de mesures structurelles efficaces.
Plan de mise en œuvre: la mise en œuvre de nouvelles mesures structurelles requiert de disposer d’une majorité politique favorable. Pour sa phase de prolongation, le PNA cible, dès lors, l’amélioration de l’application du droit existant (notamment en matière de protection des mineurs).

Recommandation 5: utiliser le réseau de contacts de la Régie fédérale des alcools (RFA). Le rôle de passerelle de la Régie fédérale des alcools (RFA) vers l’industrie et le commerce de l’alcool doit être renforcé.
Plan de mise en œuvre: les contacts de la RFA avec l’industrie peuvent être intensifiés partout où les objectifs du PNA font l’objet d’un consensus. C’est notamment le cas pour ce qui a trait à la protection des mineurs. Des rencontres régulières ont d’ores et déjà lieu afins d’améliorer la coordination entre l’OFSP et la RFA.

Programme national tabac 2008–2012 (PNT)

Le Programme national tabac 2008–2012 (PNT) se conçoit comme le prolongement du Programme national pour la prévention du tabagisme 2001–2008. Il poursuit onze objectifs stratégiques couvrant les quatre domaines d’action suivants: «Information et sensibilisation de l’opinion», «Protection de la santé et réglementation du marché», «Prévention comportementale» et «Coordination et collaboration». Les principales activités liées au PNT portent sur la campagne nationale de prévention du tabagisme, le monitorage sur le tabac, la loi fédérale sur la protection contre le tabagisme passif, l’augmentation des taxes sur le tabac et l’élaboration d’une nouvelle «loi sur les produits du tabac».

Grande pertinence en matière de santé publique
Le rapport d’évaluation de Interface et IDHEAP se félicite de la grande pertinence du PNT en matière de santé publique ainsi que de sa bonne rentabilité. Le tabagisme est aujourd’hui le principal facteur de risque en termes d’années de vie perdues et coûte à l’économie nationale quelque cinq milliards de francs par an. Selon les conclusions de l’évaluation, le PNT permet d’accroître la sensibilisation des professionnels, des responsables cantonaux et de la population tout en favorisant les échanges entre les différents acteurs de la politique du tabac. Au moment de l’évaluation courant 2010, de premiers succès étaient d’ores et déjà au rendez-vous. Par exemple, la part de la population exposée au tabagisme passif pendant sept heures ou plus par semaine a reculé de 27% (2006) à 10% (2010). La proportion de fumeurs a elle aussi légèrement diminué pour passer de 29% (2007) à 27% (2010) dans l’ensemble de la population et de 24% (2007) à 22% (2010) chez les 14–19 ans. Le rapport d’évaluation doute néanmoins que les objectifs du programme puissent être atteints d’ici à fin 2012.

Les quatre recommandations suivantes sont issues de l’évaluation:

Recommandation 1: poursuite du PNT. Malgré les succès obtenus, il reste encore du chemin à parcourir. Par exemple, le nombre de fumeurs chez les jeunes est en stagnation et la volonté d’arrêter de fumer a globalement diminué dans la population.
Plan de mise en œuvre: une poursuite du programme avec les mêmes objectifs apparaît judicieuse. La priorité va à la poursuite des mesures en cours, ainsi qu’à la mise en œuvre des recommandations d’évaluation.

Recommandation 2: opérationnalisation du programme. L’actuel PNT s’appuie sur un concept solide et cohérent mais il serait bon d’améliorer encore sa conformité aux exigences de la pratique. A partir des objectifs fixés, il s’agit en d’autres termes de déduire des mesures concrètes et des indicateurs précis puis de les communiquer aux divers partenaires. Ces derniers sont alors en mesure d’orienter plus facilement leurs activités de prévention en fonction des exigences du PNT.
Plan de mise en œuvre: sur mandat de la direction stratégique du PNT et compte tenu des recommandations de la Commission fédérale pour la prévention du tabagisme, la direction opérationnelle du programme élabore un plan de mesures. Celui-ci sera discuté le 10 décembre 2012 dans le cadre de la plate-forme des partenaires.

Recommandation 3: développement de la collaboration avec les cantons. En Suisse, la prévention relève de la responsabilité des cantons. Le rôle qui échoit à ces derniers dans le cadre du PNT doit dès lors être clairement défini et renforcé. Il convient également de déterminer dans quelle mesure le Fonds de prévention du tabagisme (FPT) peut soutenir des programmes cantonaux de prévention du tabagisme.
Plan de mise en œuvre: la direction opérationnelle du programme veillera à renforcer la collaboration avec les cantons et les organisations non gouvernementales. A des fins de soutien à l’élaboration et à la mise en œuvre des programmes cantonaux, une première rencontre est prévue pour l’automne 2012.

Recommandation 4: coordination du Fonds de prévention du tabagisme (FPT) et du PNT. Bien que l’autorité formelle de l’OFSP ne soit aucunement remise en cause, la mise en œuvre du PNT pâtit du fait que, compte tenu de ses moyens financiers, le FPT influe largement sur les priorités de la prévention du tabagisme. Le FPT doit davantage orienter sa politique de subventions en fonction du PNT, ce qui implique toutefois la concrétisation des mesures à mettre en œuvre dans le cadre de ce dernier (cf. recommandation 2).
Plan de mise en œuvre: le FPT a d’ores et déjà été intégré dans la direction stratégique du PNT. Il est ainsi tenu compte du rôle central qui lui échoit. Avec le plan de mesures actuellement en cours d’élaboration, le FPT disposera d’un instrument supplémentaire qui l’aidera à mieux s’orienter pour l’octroi de subventions.

Programme national alimentation et activite physique 2008–2012 (PNAAP)

Le Conseil fédéral a adopté le Programme national alimentation et activité physique 2008–2012 (PNAAP) en juin 2008 et a confié sa mise en œuvre au Département fédéral de l’intérieur (OFSP) en collaboration avec l’Office fédéral du sport (OFSPO) et en coordination avec Promotion Santé Suisse (PS-CH) et les cantons. L’objectif du PNAAP est de contribuer à la prévention des maladies non transmissibles grâce à une alimentation équilibrée et à la pratique d’une activité physique suffisante. Les principaux facteurs de risque pour ces maladies – surpoids et obésité – ont fortement progressé en Suisse au cours des trente dernières années: 37% des adultes et 20% des enfants y sont
aujourd’hui en surpoids. Entre 2001 et 2007, les coûts liés au surpoids et à l’obésité ainsi qu’aux pathologies associées (maladies cardiovasculaires, diabète et cancers) ont plus que doublé pour passer de 2648 millions à 5755 millions de francs par an.

Un travail de fond efficace
Lancé il y a trois ans dans un contexte confus, le PNAAP a, ainsi qu’il ressort de l’évaluation, largement contribué à y voir plus clair, à définir les tâches et les rôles des principaux partenaires et à mieux coordonner leurs activités respectives. Les acteurs impliqués considèrent le programme comme important et nécessaire. Le rapport d’évaluation INFRAS, en collaboration avec l’IUMSP Lausanne et Maud Krafft Consulting, confirme que la responsabilité du programme est assurée par des partenaires appropriés et qu’il s’appuie sur une solide base d’expériences et de recommandations internationales. Malgré le caractère récent du PNAAP, d’importants succès ont d’ores et déjà été remportés dans le cadre de divers projets, notamment le système de monitorage alimentation et activité physique (MOSEB), l’initiative actionsanté, l’élaboration d’un cadre stratégique en faveur d’une offre alimentaire saine, la collaboration multisectorielle et les programmes d’actions cantonaux.

Une approche encore trop fragmentée
L’évaluation fait également état d’un certain nombre d’insuffisances. Par exemple, le PNAAP a certes amélioré l’échange d’informations et la coordination entre les partenaires, mais il ne remplit encore que partiellement sa fonction d’instrument de pilotage et d’harmonisation nécessaire à la bonne orchestration des procédures et des mesures adoptées par la Confédération, les cantons et les acteurs privés. Si les partenaires parviennent à accorder leurs violons sur le plan opérationnel, il n’en reste pas moins que le pilotage entre les différents offices et départements n’est pas encore assuré, notamment faute de déclaration de volonté commune de tous les partenaires de s’engager ensemble dans le domaine de l’alimentation et de l’activité physique et de placer leurs projets respectifs sous l’égide d’une structure faîtière unique. Par ailleurs, le lien du PNAAP avec des projets tels que Suisse Balance ou les programmes d’actions cantonaux, lesquels lui sont pourtant officiellement affiliés, n’est pas suffisamment explicite. Des déficits importants apparaissent en outre au niveau de la communication, les principaux partenaires n’étant toujours pas parvenus à s’entendre sur un concept de communication commun. De plus, les orientations du programme ne sont pas encore assez abouties et ne prennent pas suffisamment en compte les critères de performance et d’efficacité. Les objectifs sont, quant à eux, trop généraux pour pouvoir être correctement évalués.  

Les quatre principales recommandations suivantes sont issues de l’évaluation:

Recommandation 1: poursuite du PNAAP. Après le lancement réussi du PNAAP, divers succès ont d’ores et déjà été remportés à plusieurs niveaux. Non seulement il demeure pertinent du point de vue de la promotion de la santé et de la prévention, mais il bénéficie également d’une large acceptation nationale, ainsi que d’une solide intégration internationale.
Plan de mise en œuvre: sa prolongation apparaît notamment judicieuse compte tenu du fait que l’alimentation et l’activité physique influent sur cinq (hypertension artérielle, cholestérol, surpoids/obésité, consommation insuffisante de fruits et de légumes, sédentarité) des principaux facteurs de risque pour les maladies non transmissibles. Les activités menées dans le cadre du PNAAP ne produisent leurs effets que sur le long terme et ne peuvent être évaluées qu’après un laps de temps relativement long. Dès lors, il ne peut y avoir de prévention efficace sans continuité.

Recommandation 2: adaptations au niveau politico-stratégique. Les partenariats actuels doivent être maintenus, à condition que tous les acteurs placent leurs activités sous l’égide du PNAAP. Le dispositif de pilotage stratégique doit être amélioré et un programme d’action efficace doit être mis sur pied.
Plan de mise en œuvre: le PNAAP sera poursuivi en 2013 avec les mêmes partenaires, lesquels sont appelés à approfondir leur réflexion et leur regard critique quant aux contenus et aux stratégies du PNAAP. Par ailleurs, les modalités de collaboration, ainsi que les fonctions de l’actuel organe de pilotage doivent également être définies, eu égard au rôle et à la répartition des tâches des différents partenaires.
 
Recommandation 3: adaptations du PNAAP au niveau stratégico-opérationnel. 1. Les objectifs du programme doivent faire l’objet d’une formulation plus cohérente, être davantage centrés sur des critères de performance et d’efficacité et doivent être évaluables. 2. La coordination nationale doit être améliorée par un renforcement des fonctions du PNAAP en tant que pièce charnière et centre de compétences. 3. Un dispositif de reporting doit être mis en place et la communication externe du programme doit être intensifiée.
Plan de mise en œuvre: sur la base des actuels objectifs prioritaires du PNAAP, les objectifs (réalisations, résultats, impacts) doivent être concrétisés compte tenu de critères de performance et d’efficacité et leur réalisation doit pouvoir être évaluée. Les différentes mesures doivent être affectées aux objectifs ainsi définis (contributions des partenaires à la réalisation des objectifs). Des objectifs basés sur des critères de performance et d’efficacité sont formulés en collaboration avec les partenaires. Dans le même contexte, le dispositif de reporting à mettre en place est également défini.

Recommandation 4: adaptations de l’OFSP au niveau stratégico-opérationnel. 1. Poursuite d’actionsanté et de MOSEB en tant qu’activités clés. 2. Les activités menées dans le domaine de la sécurité alimentaire doivent être poursuivies et développées afin de servir de base pour MOSEB et actionsanté. 3. L’organisation interne au sein de l’OFSP doit être simplifiée. 4. L’approche multisectorielle dans le domaine de l’activité physique au quotidien doit être poursuivie.
Plan de mise en œuvre: d’ici à fin 2012, l’OFSP définira une stratégie OFSP pour l’alimentation et l’activité physique avec les objectifs correspondants. Les priorités porteront sur la promotion d’une offre alimentaire saine, la promotion de l’activité physique au quotidien et l’optimisation de la prise en charge thérapeutique. Les activités mises sur pied seront poursuivies conformément aux recommandations.